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Boletim 197
Vamos reformar o FGTS e o Seguro Desemprego?
Hélio Zylberstajn 
 
Professor sênior da FEA/USP e Coordenador do Projeto Salariômetro da Fipe.

Há no mundo duas grandes categorias de programas de combate ao desemprego. O primeiro grupo é composto por políticas ativas, que são: intermediação de mão-de-obra (agências de emprego), incentivos tributários e creditícios ao emprego, treinamento de desempregados, programas públicos de emprego (frentes de trabalho). O segundo grupo é conhecido pela designação de programas passivos e inclui restrições à demissão, aviso prévio (previous notice), indenização (severance pay), seguro desemprego coletivo e seguro desemprego em contas individuais. O Brasil é um caso raro de país que adota ou adotou todas estas políticas. Cada uma mereceria uma análise própria, dada a importância do tema, mas nesta oportunidade pretendo me concentrar nas duas últimas políticas da lista acima, do tipo passivo: o seguro desemprego coletivo, financiado pelo Fundo de Amparo ao Trabalhador – FAT e o seguro desemprego em contas individuais, o nosso conhecido Fundo de Garantia por Tempo de Serviço – FGTS. Meu propósito é sugerir a fusão dos dois, para aperfeiçoá-los e corrigir suas graves distorções.
 
O Seguro Desemprego brasileiro tem pelo menos três defeitos. Primeiro: sendo um seguro, a contribuição que o financia (o prêmio) deveria incidir sobre o tamanho do ativo segurado (a folha de salários), proporcionalmente ao risco (taxa de rotatividade). Contrariando essa lógica, nosso seguro desemprego é financiado por um imposto sobre o faturamento ou o valor adicionado, o PIS, o que provoca uma distorção: empresas intensivas em capital e que demitem menos, pagam proporcionalmente mais do que empresas intensivas em trabalho, com altas taxas de rotatividade e que oneram mais o programa.
 
O segundo problema é a informalidade do mercado de trabalho, que permite ao beneficiário do seguro desemprego trabalhar sem registro em carteira e deixar de ser desempregado, enquanto recebe as parcelas mensais. Não quero dizer, evidentemente, que deveríamos esperar o fim da informalidade para criar o seguro desemprego. Aponto apenas para a possibilidade de ocorrerem vazamentos no uso dos recursos públicos destinados ao combate do desemprego e que reduzem sua eficiência devido ao desenho defeituoso do programa.
 
Finalmente, o terceiro defeito: a Constituição determina que 40% da receita do PIS seja destinada na forma de empréstimo ao BNDES, que remunera contabilmente os valores emprestados. Estes recursos, em tese, devem financiar investimentos produtivos e promover o crescimento do emprego. Infelizmente, porém, até hoje, há pouca clareza sobre em que medida a criação de empregos é utilizada como critério na escolha dos projetos financiados por aquela instituição.
 
O FGTS, por sua vez, tem finalidade similar ao seguro desemprego. É formado por depósitos mensais das empresas em contas individuais dos seus empregados, no valor de 8% dos respectivos salários. Quando o empregado é demitido sem justa causa, pode sacar o montante acumulado e utilizar estes recursos para enfrentar o desemprego. Ao longo do tempo, foram introduzidas outras possibilidades de saque nas contas, mas até hoje, a razão mais frequente para a movimentação é a finalização do contrato de trabalho.
 
Entre os defeitos do programa FGTS, o mais grave é a sub remuneração dos saldos das contas individuais vinculadas, que rendem menos que qualquer aplicação financeira e, muitas vezes, não repõem nem mesmo a inflação. Apesar de ser uma poupança forçada, os titulares das contas não têm nenhuma voz em relação à aplicação dos seus recursos, que o governo utiliza basicamente para financiar programas habitacionais e de infraestrutura, a juros subsidiados. A verdade é que, com o desenho injusto que o caracteriza, o FGTS é um programa no qual os trabalhadores financiam e subsidiam políticas sociais!
 
Além dos defeitos de concepção, o FGTS tem problemas sérios de gestão. Como as contas são vinculadas ao emprego, a cada mudança de emprego, uma nova conta é aberta. Quando o desligamento ocorre por justa causa ou por iniciativa do trabalhador, este somente pode sacar depois de três anos de inatividade da conta, desde que uma nova conta não seja aberta antes desse prazo. O resultado é a existência de um número descomunal de contas ativas e inativas, desnecessariamente. Seria muito mais simples vincular cada conta ao CPF do titular e não ao emprego. Cada indivíduo teria apenas uma conta e a gestão do sistema seria bastante simplificada para a CEF e para o próprio trabalhador.
 
Quando o trabalhador é demitido sem justa causa, a empresa paga uma multa de 50% do total acumulado. Uma parte (40%) é depositada na conta vinculada para saque e o restante (10%) é recolhido pelo governo. A maioria dos analistas do mercado de trabalho atribui ao FGTS mais um defeito: a possibilidade de sacar a indenização (multa de 40%) juntamente com o montante acumulado pode se tornar um incentivo à rotatividade, que é potencializado pelo uso do seguro desemprego concomitantemente com uma atividade informal.
 
Por estas razões, tenho sugerido fundir os dois programas em um único, que teria duas finalidades simultâneas: proporcionar seguro-desemprego e poupança para a aposentadoria. Na próxima edição, completarei o tema, apresentando desenho dessa proposta.
 
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